Migranti, le regole disattese dell'accoglienza

Un convegno ad alto livello, quello organizzato a giugno da Area Democratica della Giustizia su “Le nuove frontiere dell’immigrazione”, non solo per la presenza di relatori con funzioni istituzionali ma anche e soprattutto per la complessità, anche tecnica, delle questioni affrontate.
Cominciamo oggi a parlarne a partire dalla relazione – da noi in parte sintetizzata – fatta da Riccardo Campochiaro, avvocato e volontario del Centro Astalli, che ha affrontato alcuni nodi cruciali di questo tema, oggi particolarmente caldo.
E lo ha fatto a partire non da posizioni ideologiche ma dall’esperienza quotidiana che lo pone in costante contatto con i richiedenti asilo e le loro problematiche.
“Parliamo coi migranti quotidianamente e quotidianamente li guardiamo negli occhi, non abbiamo nessun vincolo istituzionale e non riceviamo alcun tipo di finanziamento pubblico; siamo, dunque, liberi di interpretare la realtà che affrontiamo e possiamo liberamente esporci, anche sulla questione accoglienza”, ha esordito.
Ha poi richiamato le parole del Presidente del Centro Astalli Nazionale, Camillo Ripamonti, “Abbandonare innocenti in mare non può mai considerarsi una strategia politica ma rimane inequivocabilmente una grave violazione dei diritti umani di cui l’Italia sarà chiamata a rispondere”.
E quelle, altrettanto importanti, di Zagrebelsky, il quale nel definire la Costituzione ci dice che “è ciò che ci siamo dati da sobri a valere per i momenti in cui siamo ubriachi”.
“E’ infatti la nostra stessa Costituzione all’art. 10 comma 3, a stabilisce che “lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge”.
Ciò vuol dire che va riconosciuto quantomeno il diritto ad accedere al nostro territorio per richiedere protezione internazionale e/o umanitaria, salvo poi il diritto/dovere dello Stato di prevedere una procedura per accertare l’esistenza del diritto a vedersi riconosciuta quella protezione invocata.”

Campochiaro ha, inoltre, ricordato che, nel diritto dell’immigrazione, “raramente vi sono atti normativi di impulso parlamentare, riscontrandosi al contrario interventi legislativi del Governo consistenti spesso in recepimenti di Direttive comunitarie. Come dire che per normare il fenomeno migratorio aspettiamo che ci costringa o l’Europa o l’emergenza (ritenuta tale) del momento.”
Non fa eccezione il Decreto Legislativo 142/2015 che regola l’accoglienza di richiedenti asilo e titolari di protezione internazionale/umanitaria, recepimento della direttiva 2013/33/UE.
Un recepimento che non può dirsi pieno e valido poichè, ad esempio, mancano nella norma italiana alcuni requisiti che invece la Direttiva prevedeva, all’art.4, quali la gradualità e la proporzionalità delle misure di revoca dell’accoglienza.

Le due fasi del sistema di accoglienza

Ha così proseguito “Entrando nel merito dell’odierno sistema di accoglienza, possiamo distinguere due fasi: prima accoglienza (C.A.R.A./C.A.S.) e seconda accoglienza (S.P.R.A.R.).
Preliminarmente va rilevato che non vi è una differenza tra chi ha accesso alla prima o alla seconda accoglienza in termini di qualificazione giuridica delle domanda di asilo.
La possibilità di essere inserito nell’una o nell’altra, al di là di ipotesi di specifica vulnerabilità, non dipende dall’aver presentato domanda manifestamente infondata, dall’aver commesso reati, dall’aver eluso controlli di frontiera: dipende esclusivamente dalla fortuna e da quali strutture sono disponibili al momento in cui si è manifestata la volontà di chiedere protezione internazionale.
Ad esempio, l’art. 11 prevede la possibilità “nel caso in cui è temporaneamente esaurita la disponibilità di posti all’interno delle strutture di cui agli art. 9 e 14” che l’accoglienza sia disposta in strutture temporanee.
I C.A.S., centri di accoglienza straordinaria, dovrebbero essere attivati solo in casi di consistenti e ravvicinati arrivi. E’ vero che, specialmente dalla primavera araba ad oggi, ci sono stati arrivi consistenti e ravvicinati, ma essi erano anche piuttosto prevedibili.
Abbiamo sentito molto spesso parlare di questa minaccia (così come spesso viene percepita), ma il sistema di accoglienza non è stato adeguatamente ampliato, soprattutto per ciò che avrebbe dovuto essere la seconda accoglienza, quella dello S.P.R.A.R.
La conseguenza è che dei 186.833 migranti in accoglienza al 1.12.2017, 151.239 sono accolti presso i C.A.S., che per questo rappresentano (senza averne legittimità giuridica ed adeguatezza) l’accoglienza ordinaria.
Peraltro, nei C.A.S. ci si dovrebbe andare soltanto “previa valutazione delle condizioni di salute del richiedente” e, comunque, per il “tempo strettamente necessario al trasferimento del richiedente nelle strutture di cui all’art. 9 ovvero nelle strutture di cui all’articolo 14″. Ed invece, il richiedente asilo accolto nei CAS, vi rimane per tutto il tempo in cui è autorizzato a permanere sul Territorio Nazionale.
Stessa funzione dovrebbero svolgere i C.A.R.A. (Centro di Accoglienza per Richiedenti Asilo) e i C.P.A. (Centro di Prima Accogllienza), come il cd C.A.R.A di Mineo (in realtà oggi C.P.A.), per restare vicino al nostro territorio.
I centri disciplinati dall’art. 9, infatti, dovrebbe accogliere i richiedenti asilo soltanto nella prima fase di accesso alla procedura: “per le esigenze di prima accoglienza e per l’espletamento delle operazioni necessarie alla definizione della posizione giuridica”. “Il richiedente è accolto per il tempo necessario, all’espletamento delle operazioni di identificazione, ove non completate precedentemente, alla verbalizzazione della domanda ed all’avvio della procedura di esame della medesima domanda”.
Tali operazioni dovrebbero realizzarsi in 35 giorni. Finita tale fase, però, non si ha poi un effettivo passaggio alla seconda accoglienza.
Anche se il comma 5 del citato art. 9 recita che “Espletate le operazioni e gli adempimenti di cui al comma 4, il richiedente che ne faccia richiesta (…) è trasferito nelle strutture di cui all’articolo 14 (…). In caso di temporanea indisponibilità di posti nelle strutture di cui all’articolo 14, il richiedente rimane nei centri di cui al presente articolo, per il tempo strettamente necessario al trasferimento”.
Nella realtà il richiedente asilo che entra nella prima accoglienza vi rimane per tutto il tempo in cui è autorizzato a permanere sul Territorio Nazionale.
Paradossalmente invece si può avere il percorso inverso; abbiamo incontrato richiedenti asilo che appena divenuti maggiorenni sono stati trasferiti dagli S.P.R.A.R. per minori, che li avevano accolti fino al compimento del diciottesimo anno di età, al C.A.R.A di Mineo, quindi incredibilmente vittime di un percorso inverso a quello che prevede la norma.
E’ del tutto evidente come tale passaggio abbia interrotto in un solo istante decine di percorsi d’integrazione che con sacrifici ed investimenti reciproci erano stati portati avanti, tanto da aver casi di ragazzi che stavano perdendo il lavoro poichè impossibilitati a viaggiare quotidianamente tra Mineo e Catania.

Un’accoglienza problematica

Ma perché reputiamo così importante che sia rispettato il percorso di prima e seconda accoglienza e, quindi che tutti i richiedenti asilo possano avere accesso allo S.P.R.A.R.? Il motivo è semplice. Vi è una disparità di trattamento netta e discriminatoria tra le due forme di accoglienza poichè lo S.P.R.A.R. è strutturalmente e normativamente predisposto per un’accoglienza diffusa ed integrata sul territorio.
Solo per citare alcuni servizi presenti nelle strutture S.P.R.A.R ed invece, tendenzialmente, assenti nei Centri di prima accoglienza: un servizio legale compatibile con il numero di persone che vive all’interno (all’ex C.A.R.A. di Mineo c’è un ufficio legale con una decina di avvocati per 3.000 persone, mentre allo S.P.R.A.R. c’è un operatore legale per 15/25 persone); la possibilità di accedere al Sistema Sanitario Nazionale e all’iscrizione anagrafica; la possibilità di intraprendere percorsi di formazione e di lavoro; la possibilità di essere iscritti a scuola.
Tutti diritti che non sono esercitabili all’interno dei C.A.R.A. e dei C.A.S., non necessariamente perchè questi ultimi sono gestiti male, ma perché la legge non li prevede come luoghi di integrazione e di accoglienza di lungo periodo, ma come semplici luoghi di passaggio.
E tali dovrebbero rimanere. Invece, i richiedenti asilo restano in queste strutture di accoglienza anche per tre anni, in attesa della definizione della domanda di protezione.
Quando incontro un richiedente asilo ‘diniegato’ dalla Commissione, non è arduo capire se è stato accolto presso il C.A.R.A. o lo S.P.R.A.R. Lo capisco da come parla, dall’esperienza che ha fatto sul territorio e anche dal verbale di audizione, da come è riuscito a raccontare il proprio vissuto per come è stato aiutato in ciò.
Chi è accolto nei C.A.R.A/C.A.S. ha sicuramente meno speranze di ottenere il riconoscimento di una protezione o, comunque, di poter raccontare al meglio la propria storia.
[Per chi voglia approfondire questioni tecniche che riguardano, ad esempio, i tempi di prolungamento dell’accoglienza nel caso di ricorso in Cassazione o la competenza del Tar piuttosto che del Giudice ordinario, nel caso di impugnazione del provvedimento di revoca, rimandiamo al testo integrale della relazione]
“Sempre per l’osservatorio privilegiato da cui possiamo interpretare la realtà, siamo certi, senza timore di essere smentiti, che ci sono oggi, a Catania, richiedenti asilo che non trovano accoglienza neanche nelle strutture temporanee o nei C.A.R.A. Sono semplicemente per strada, o nella migliore delle ipotesi accolti nei dormitori delle associazioni caritatevoli.
Venendo alle conclusioni, perchè reputiamo che il diritto all’accoglienza, oltre che a garantire un immediato ristoro per la persona, assuma un’importanza fondamentale nel percorso dei richiedenti asilo?
Perché la giurisprudenza ha sviluppato ragionamenti molto sensibili negli ultimi anni, in special modo in merito al riconoscimento della protezione umanitaria, quindi molto spesso a prescindere dalle vicende del paese di origine.
Il recente orientamento giurisprudenziale fornito dalla Cassazione con la sent. N. 4455 del 23.02.2018, già fatto proprio da numerosi Tribunali e Corti di Appello, ha statuito che “il riconoscimento della protezione umanitaria al cittadino straniero che abbia realizzato un adeguato grado d’integrazione sociale nel nostro paese [deve tener conto di una valutazione comparativa che verifichi se il rimpatrio nel paese d’origine non comporti la perdita dei diritti essenziali per la dignità personale raggiunti nel paese di accoglienza.]
Ciò vuol dire che se noi, qui in Italia, abbiamo dato la possibilità al migrante di raggiungere la dignità che non aveva nel proprio Paese questo può portare al riconoscimento della protezione umanitaria.
E’ però evidente che questo principio potrà avere, se interpretato in maniera rigida dai Giudici di merito, un contraccolpo negativo. Noi stiamo premiando doppiamente chi viene accolto, per puro caso, nel sistema di accoglienza S.P.R.A.R. ed è, per ciò, destinatario di strumenti con i quali guadagnarsi il diritto alla permanenza.
D’altra parte, però, stiamo doppiamente discriminando chi rimane nei C.A.R.A./C.A.S. per 2 o 3 anni, emarginato in un non luogo in cui nè ha contaminato il nostro territorio nè ne è stato contaminato e, per tale fatalità, probabilmente avrà ancora meno possibilità di avere un riconoscimento di una protezione perché non gli è stata data l’opportunità di raggiungere quella dignità a cui aspirava quando ha lasciato per sempre il proprio Paese.