Federalismo, il decentramento è sempre vantaggioso?

Al nord se ne riempiono la bocca. Al sud, forse, è stato preso un po’ sottogamba. Per i leghisti è sinonimo di secessione. Sta di fatto che il federalismo è, comunque, ormai da circa venti anni, uno dei temi centrali del dibattito politico italiano.
Nel frattempo, nel 2001, sono stati realizzati rilevanti cambiamenti della nostra Costituzione. Più di recente, è stato avviato, proprio in attuazione di alcune delle norme costituzionali introdotte in quell’anno, un intenso processo legislativo per introdurre una nuova disciplina del finanziamento di regioni, province e comuni. Quel che comunemente viene indicato come federalismo fiscale.
Con questo articolo intendiamo avviare una riflessione che contribuisca a mettere in evidenza gli aspetti più significativi e problematici di questo processo.
Iniziamo con una valutazione del disegno generale che ha portato ad attribuire alcune importanti competenze alle amministrazioni locali e soprattutto ai governi regionali.
Uno Stato fatto da tanti governi, tanti quante le realtà territoriali. Diverse scelte pubbliche per diverse esigenze territoriali.
La sostanza, politica ed economica, del federalismo può essere rintracciata, semplificando ovviamente, nel fatto che esso rappresenta un sistema di decisioni pubbliche plurime e decentrate. Uno Stato federale prevede, infatti, diversi governi, che hanno competenza su singole parti del territorio nazionale. In alternativa, uno Stato centralistico è caratterizzato da un sistema di decisione unica e accentrata, che fa capo ad un unico governo centrale, con competenza sull’intero territorio nazionale.
La principale esigenza che il federalismo intende soddisfare, e il suo principale vantaggio, è di garantire una distribuzione del potere decisionale atta ad assecondare una differenziazione delle scelte pubbliche, coerente, cioè, con gli specifici desiderata di ciascuna comunità territoriale.
Questa caratteristica può avere un indubbio valore politico, e può essere rilevante anche da un punto di vista economico. È possibile, infatti, che un dato servizio pubblico produca benefici differenziati per le diverse comunità territoriali di uno stesso paese.
Ciò può essere vero sia in ragione di differenze nei bisogni che si soddisfano con quel dato servizio, sia a causa di differenze nelle loro preferenze. In questo caso, servire tutte le comunità con la medesima «quantità» di servizio comporterebbe sovradimensionamenti o sottodimensionamenti inefficienti.
Se le decisioni sul livello dei servizi da erogare sono, allora, affidate a governi locali, la loro migliore conoscenza dei desiderata delle loro comunità circa livello e qualità di tali servizi e il fatto che essi assumono competenza e responsabilità per una specifica comunità, li porterà a determinare una propria ed autonoma offerta di servizi, probabilmente differente rispetto a quella degli altri governi.
La prestazione differenziata dei servizi pubblici tra le diverse comunità, produrrà, dunque, un effetto positivo: nell’ambito di una data comunità, non si sovraspenderà per un servizio a cui vengono attributi scarsi benefici, mentre, in un’altra comunità, il servizio non sarà sottodimensionato rispetto ai maggiori benefici che potrà produrre.
Sulla scorta di tale ragionamento, possiamo chiederci se sia possibile che un sistema di governo decentrato produca i suoi benefici, indipendentemente dalla materia che si decentra. In altri termini, che cosa è possibile e vantaggioso decentrare? E a che livello: regionale, provinciale, comunale?
Sebbene non esistano risposte univoche, il principio generale è che il decentramento può risultare vantaggioso fintanto che si tratti di servizi che producono benefici in un ambito territoriale locale, e per i quali, quindi, esistano potenzialmente differenze tra le varie comunità. Ad esempio, un sistema di trasporto locale serve una comunità delimitata dal territorio coperto da quel servizio. Il sistema di difesa nazionale, anche se localizzato (un esercito al confine), serve tutta la comunità nazionale.
Siamo sicuri che la riforma del titolo V della nostra carta costituzionale, varata nel 2001, che ha rivisto il principio di attribuzione delle competenze ai diversi livelli di governo (Stato, regioni, comuni e province), corrisponda a questo principio ? Non è che qualche proposta di trasferimento di competenze alle regioni, come per l’appunto quella della difesa, è del tutto irragionevole ?
L’ulteriore vantaggio di un sistema decentrato di decisioni è la maggiore responsabilizzazione di chi governa. Se un governo regionale, che finanzia la propria spesa con tasse dei residenti della regione, prende decisioni “sbagliate”, il loro costo sarà sopportato soltanto dai suoi cittadini.
Se la spesa per un dato servizio erogato dal quel governo, ad esempio, dovesse aumentare per effetto di scelte clientelari, o per l’inefficienza della macchina pubblica, esso si vedrà costretto ad aumentare le tasse che fa pagare ai propri cittadini. Questi cittadini, in tal modo, “sentiranno” l’effetto di decisioni inefficienti e potranno punire i responsabili, negando loro, alle elezioni successive, il proprio consenso.
I politici, uno dei cui obiettivi principali è quello del potere, temendo il giudizio negativo dei propri elettori, cercheranno allora di comportarsi efficientemente. Un sistema di decisioni decentrate, dunque, dovrebbe realizzare una maggiore responsabilizzazione dei governi nell’uso delle risorse pubbliche.
In un sistema centralizzato, la spesa locale è, invece, finanziata dalle tasse di tutti i cittadini della nazione. Il costo di decisioni sbagliate comporterà sempre aumenti di tassazione, che saranno, tuttavia, diffusi sull’intera comunità nazionale. Sarà, dunque, più difficile, per ogni cittadino, ricollegare l’aumento delle tasse alla singola decisione di spesa inefficiente.
La realtà ci dimostra, tuttavia, che questi vantaggi non sempre si realizzano e che, alla fine, se si vogliono evitare i “disastri” della finanza pubblica, è necessario porre limiti assai severi all’autonomia dei governi locali.
I governi delle comunità locali, infatti, potrebbero evitare di far pagare (subito) il costo delle proprie decisioni ai propri cittadini, ricorrendo al debito. Occorrono allora limiti alla possibilità di indebitamento di tali governi. Altrimenti, potrebbero sperare che gli eventuali eccessi di spesa, non compensati da un aumento dei tributi in capo ai propri cittadini, provocando dei deficit dei propri bilanci, siano poi ripagati dal governo centrale e, quindi, dall’intera comunità nazionale.
Questa circostanza si è verificata tante volte nel nostro Paese e, purtroppo, in molte occasioni (vedi anche l’esperienza catanese) il governo nazionale ha provveduto a ripianare i deficit dei bilanci regionali e degli enti locali. Occorrono, in questo caso, regole molto rigide e, soprattutto, una volontà forte del governo centrale di non intervenire nel caso in cui si verificassero simili situazioni.
Un ulteriore requisito perché il decentramento produca responsabilizzazione è, poi, quello della maturità civica dei cittadini, i quali, a fronte di comportamenti inefficienti, devono essere pronti a “punirli”.
Esperienze, ancora una volta, a noi vicine, ci dimostrano che non sempre il sistema politico-elettorale funziona in modo “virtuoso”. Il governo di centro destra in Sicilia (quello del presidente Cuffaro) era stato responsabile di un deficit di bilancio a causa dell’incremento di spesa sanitaria e questo aveva determinato, sulla base di una norma della legge finanziaria nazionale (ancora un caso di limitazione dell’autonomia), un aumento automatico di alcuni tributi regionali. Eppure, la maggioranza di centro destra, alle successive elezioni regionali del 2008, si riconfermò trionfalmente alla guida della regione.
Ci sono virtù del federalismo, ma la loro capacità di manifestarsi non è scontata, e la consapevolezza di questi limiti dovrebbe indurci a tenerne conto quando si dettano le regole del gioco fondamentali in questo campo.