Riforma costituzionale, perchè NO? (parte seconda)

Dopo aver esposto problematicità e rischi della riforma costituzionale, con particolare riferimento a natura e funzioni del nuovo Senato, il costituzionalista Ettore Palazzolo completa oggi l’analisi del testo di revisione costituzionale che sarà oggetto di referendum. Al vaglio la riforma del Titolo V e gli strumenti di democrazia diretta. In chiusura una riflessione conclusiva.

La riforma del Titolo V della Costituzione, che definisce il rapporto tra Stato e Regioni (ed Enti locali)

a) Viene modificata la distribuzione delle competenze (nuovo art. 117), attraverso l’aumento delle materie esclusive statali (art. 117, comma 2): fra cui, produzione trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; infrastrutture strategiche e grandi reti di trasporto; ordinamento della comunicazione; tutela e sicurezza del lavoro. Viene eliminata la competenza concorrente (leggi-cornice allo Stato e disciplina di dettaglio alle Regioni). Tale competenza legislativa (concorrente), però, “rientra dalla finestra” attraverso la previsione di materie definite “disposizioni generali e comuni in materia di” (salute, istruzione, attività culturali, turismo, territorio). Tutte le materie non statali vengono attribuite alla competenza regionale (competenza residuale), ma alcune vengono menzionate, altre no, creando notevole ambiguità. Non è difficile prevedere che tutto ciò porterà ad un notevole contenzioso davanti alla Corte costituzionale.
b) Viene introdotta la “clausola di  supremazia statale” che consentirà allo Stato di approvare leggi di competenza regionale qualora il Governo (non il Parlamento che dovrà legiferare) ritenga vi sia un interesse nazionale che giustifichi tale “invasione”. E’ un po’ la legge del pendolo. A fronte della riforma del 2001, approvata a stretta maggioranza, in modo affrettato e tutta sbilanciata a favore delle Regioni, se ne approva un’altra di segno opposto, la quale, a seguito dell’introduzione di tale clausola statale, rischia di svuotare in toto l’autonomia regionale. Con grave danno per i diritti dei cittadini. Anche su questo sarà inevitabile l’aprirsi di un contenzioso fra Stato e Regioni, a differenza di quanto viene detto in questa campagna referendaria, per delimitare il potere del Governo di far valere la clausola di supremazia statale.
c)  In solo apparente contraddizione con l’orientamento volto alla ricentralizzazione dei poteri, viene rafforzato il regionalismo differenziato, l’istituto per il quale le Regioni potranno rivendicare competenze legislative ulteriori (nuovo art. 116: giustizia di pace, politiche sociali, istruzione, commercio con l’estero, beni culturali, ambiente, governo del territorio, che non viene abolito, pur non essendo stato mai utilizzato, neanche nella versione più limitata, quella del Titolo V approvato nel 2001. Se ne poteva approfittare, se non per eliminare le Regioni a statuto speciale – le quali godono di ulteriori forme di garanzia – per aprire almeno una riflessione e verificarne l’attualità a distanza di 70 anni, con la possibilità di giungere a rivedere radicalmente i relativi Statuti. Sono state invece mantenute le forme ulteriori di autonomia che le Regioni speciali avevano ottenuto con la riforma del 2001. Con il risultato paradossale che il Titolo V pur venendo sostanzialmente abrogato dal ddl Boschi, continuerà comunque a rimanere in vigore per le Regioni ad autonomia speciale…

d) Viene ridotta l’autonomia organizzativa, specie per le spese della politica: divieto di corrispondere “rimborsi o altri trasferimenti monetari … in favore di gruppi politici presenti nei Consigli regionali”; restrizione che rischia di dare il colpo di grazia all’autonomia organizzativa regionale.
e) Viene sostanzialmente ri-accentrata la disciplina degli Enti locali, in modo da evitare eccessive differenziazioni da Regione a Regione.
f) Viene riesumato il Commissario di Governo, una sorta di SuperPrefetto a livello regionale, organo che da quindici anni non esisteva più.
g) Quanto agli Enti Locali emerge l’eliminazione delle Province. Al loro posto spuntano gli “enti di area vasta” (Enti sovra-comunali, come erano le Province) per coordinare le funzioni che i comuni non riescono a gestire da soli. La legge Delrio (l. 56 del 2014) ha anticipato quest’aspetto, trasformando le Province e le Città metropolitane in Enti di secondo livello (composte da membri scelti dagli eletti), riducendo le loro competenze. Il rischio è che al posto della Provincia avremo una pluralità di enti di area vasta, ciascuno con propri vertici istituzionali e una propria struttura amministrativa: una miriade di enti sovracomunali monofunzionali come quelli attualmente esistenti: ATO (Ambiti territoriali ottimali) per rifiuti e forniture idriche, unioni di Comuni, Consorzi di vario tipo, società partecipate, privi di trasparenza e di controllo democratico e con costi inevitabilmente destinati a lievitare.

Ampliamento della partecipazione dei cittadini?

Quanto alla partecipazione dei cittadini il ddl di revisione apparentemente sembra favorire il ricorso agli strumenti di democrazia diretta: referendum e iniziativa popolare. In realtà, ad onta dell’enfasi dei promotori, quasi tutto viene rinviato a (eventuali) successive leggi costituzionali, sia per l’introduzione del referendum propositivo e di indirizzo, sia per obbligare il Parlamento a discutere le proposte di legge di iniziativa popolare. Sembra la costituzionalizzazione dell’”annuncismo” renziano.
E’ invece immediatamente operativo l’aumento delle firme (da 50.000 e 150 mila) per l’iniziativa popolare. Se si vuole che il quorum di partecipazione sia calcolato sulla metà più uno, non degli aventi diritto, ma dei votanti alle ultime votazioni per la Camera, è previsto un aumento da 500 mila a 800 mila firme.

Conclusione

Secondo alcuni autorevoli costituzionalisti (Carlassare, Zagrebelsky, Pace ed altri) l’accoppiata Italicum-Revisione costituzionale, rende evidente come il vero obiettivo delle riforme sarebbe lo spostamento dell’asse istituzionale a favore dell’Esecutivo, e del suo Capo.
Ballottaggio, premio di maggioranza a un singolo partito, voto bloccato sui capilista (secondo la legge Italicum in vigore, qualora non dovesse venire modificata né dal Parlamento, né dalla Corte costituzionale), fanno sì che la Camera sia di fatto nella totale disponibilità del leader del partito vincitore nella competizione elettorale. Se a ciò si aggiunge la non rappresentatività del Senato (e la prevedibile scarsa funzionalità dello stesso) si manifesta secondo molti costituzionalisti una forma di governo caratterizzata dal “comando di un uomo solo”.
Viene introdotto il cosiddetto voto a data certa (nuovo art. 72, ultimo comma), mediante il quale il Governo potrà chiedere alla Camera di riconoscere, entro 5 gg., che un ddl “è essenziale per l’attuazione del programma di governo”, nel qual caso la Camera deve votare entro 70 gg., con un potere di emendamento limitato dalla garanzia “dell’omogeneità del testo”.  Il Governo assume così il controllo pressoché totale dell’agenda parlamentare, anche a scapito delle competenze regionali (mediante la cosiddetta clausola di supremazia). Viene ricordato da alcuni che nel nostro ordinamento l’ultima volta che venne sancito il potere del Governo di incidere sull’ordine dei lavori delle Camere risale al periodo fascista (art. 6, l. n. 2263 del 1925). Tale potere si aggiunge a tutti gli strumenti che in questi anni il Governo ha largamente utilizzato per condizionare profondamente i lavori parlamentari: fiducia, decreti-legge (sia pure con i limiti della l. 400, del 1988), maxiemendamenti, “canguri”, “tagliole” e “ghigliottine”.
Non è affatto vero poi che la revisione in atto riguardi solo la seconda Parte II della Costituzione, lasciando inalterata la prima. La modifica dell’art. 81, sul pareggio di bilancio (al tempo del Governo Monti), può far capire come le modifiche alla seconda Parte II possono avere un’incidenza sull’attuazione dei diritti (in particolare di quelli sociali) e delle libertà fondamentali, sanciti nella Parte I.
In ogni caso il diritto di voto (che rientra fra i diritti politici, e quindi nella Parte I della Carta) ha subito un serio vulnus, per non parlare dell’art. 1, il principio della sovranità popolare. Di fatto i cittadini non potranno eleggere il nuovo Senato, il quale invece potrà intervenire sui diritti dei cittadini e addirittura modificare la Costituzione.
Anche nella elezione della Camera dei deputati, sulla base all’Italicum, fintanto che resterà in vigore o la Corte costituzionale non lo dovesse bocciare, il voto dei cittadini avrebbe pochissima incidenza nella scelta degli eletti. In ambito provinciale si prevede l’abolizione del solo Consiglio provinciale, ossia l’organo elettivo e direttamente rappresentativo.
La fragilità del disegno complessivo di tale riforma costituzionale veniva sottolineata nell’intervento conclusivo di uno dei Padri di questa riforma, l’ex presidente Napolitano, il quale, nella dichiarazione di voto finale sul ddl di revisione costituzionale al Senato, affermava la necessità di rimettervi mano, “dando attenzione a tutte le preoccupazioni espresse… in materia di legislazione elettorale e di equilibri costituzionali”. Analogamente, nelle loro dichiarazioni per il SI, Cacciari, Prodi e in qualche modo Michele Serra ed altri. Prima ancora dell’entrata in vigore della riforma si pensa già di cambiarla. La Costituzione, secondo questo punto di vista, non sarebbe più un documento destinato a durare per decenni. Ma non sarebbe stato meglio, invece, cambiarla bene e magari con una maggioranza ampia?
Se la Costituzione non rimane al di sopra del conflitto e della contingenza politica, ma diventa, a sua volta oggetto del conflitto politico, che viene risolto con il voto a maggioranza delle modifiche costituzionali, si crea un precedente, in base al quale ogni parte politica vorrà farsi la propria Costituzione – naturalmente a maggioranza, anche se non ha il coraggio di dirlo – e già se ne vedono le avvisaglie (vedi i discorsi di Berlusconi e di Grillo). Si tratta di affermazioni di notevole gravità.
Ad essere a rischio è proprio quella stabilità istituzionale, oltre
alla convivenza civile, da molti invocata.