Riforma costituzionale, perchè NO? (parte prima)

“Una modifica della Costituzione piuttosto confusionaria e in alcuni aspetti, potenzialmente pericolosa“.  Alla vigilia del voto referendario così la definisce il costituzionalista Ettore Palazzolo, che propone oggi una analisi del ‘nuovo’ Senato mettendo in luce ambiguità e potenziali rischi.
Ecco i punti segnalati come più problematici e le falsità inerenti ad alcuni di essi:

1. Il preteso risparmio

Il Presidente del Consiglio, Renzi, insiste spesso su un argomento di facile consenso, quello del risparmio, che si ricaverebbe con l’abolizione di 315 Senatori elettivi e la loro sostituzione con 95 Senatori eletti dai Consigli regionali, più 5 di nomina presidenziale.
La cifra dichiarata, pari inizialmente ad un miliardo di Euro, ridotta poi a 500 milioni, appare al di fuori della realtà. Secondo i calcoli della Ragioneria dello Stato, si risparmierebbero circa 50 milioni di euro l’anno, praticamente il costo di una tazzina di caffè per ognuno dei cittadini italiani.
Si sarebbe ottenuto un risultato assai più significativo riducendo, anche solo di 1/3, il numero dei parlamentari, Deputati e Senatori. Oppure intervenendo sulle indennità dei parlamentari.
 

2. Le falsità sul bicameralismo italiano

L’attuale bicameralismo paritario non è di per sé la causa della lentezza delle procedure parlamentari. Esistono d’altronde sistemi bicamerali, quasi perfetti, come quello USA, ai quali non si possono attribuire le lentezze che caratterizzano il nostro sistema.
Esse sono addebitabili ad altro: eccesso di leggi, spesso fatte male, seguite da altre leggi per correggere le leggi fatte male, disaccordi politici nella maggioranza, incongruenze dei regolamenti parlamentari, ecc.
La prova del nove è costituita dall’esempio di leggi anche importanti approvate in pochissimi giorni.
Peraltro per velocizzare l’approvazione delle leggi, il Governo già dispone del potere di Decretazione di urgenza, della corsia preferenziale, della questione di fiducia, strumento larghissimamente utilizzato dall’attuale gabinetto, nonché di maxiemendamenti, “canguri”, “ghigliottine” e diavolerie varie.

Questo fa sì che le leggi approvate dal Parlamento su proposta o iniziativa governativa siano più dell’80% del totale. D’altronde, per velocizzare le leggi di iniziativa parlamentare, sarebbe bastata una modifica dei regolamenti parlamentari.
Il rimedio adottato in questa riforma rischia di essere peggiore del male.
Tanto più che il monocameralismo o il bicameralismo imperfetto porterà ad un’intasamento dell’unica Camera legislativa, dovuto all’imbuto che si verrà a creare.  Succederà come nel caso di una strada a due corsie, in cui ne venga chiusa una: il traffico nell’unica corsia sarà più veloce?
Se l’intento era davvero il superamento del bicameralismo paritario sarebbe bastato sopprimere il Senato tout court e scegliere il Monocameralismo secco.
Se invece si voleva che una delle Camere fosse rappresentativa delle Regioni, si poteva tener conto di altre esperienze e modelli, come quello tedesco (Bundesrat, composto dai governi dei vari Laender e direttamente rappresentativo di questi) o degli Stati uniti (Senato elettivo composto paritariamente da due senatori per ognuno degli Stati dell’Unione).
Nessuna di queste opzioni è stata presa in considerazione e si è andati testardamente avanti con una soluzione “all’italiana”.
 

3. Il pasticcio all’italiana: composizione, funzioni, procedimenti e rappresentanza del nuovo senato

a) Quanto alla composizione, si passa da 315 membri a 95, cui vanno aggiunti gli eventuali senatori nominati per 7 anni dal Presidente della repubblica. I 95 membri eletti sono così ripartiti: 21 Sindaci, ciascuno per Regione o Provincia autonoma e 74 consiglieri regionali, almeno due per Regione e Provincia autonoma, con un’elezione di secondo grado da parte dei rispettivi Consigli regionali.
L’elezione deve avvenire “con metodo proporzionale” e “in conformità con le scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi”. Non è affatto chiaro quello che quest’ultima espressione può significare.
C’è il trionfo dell’ambiguità. Quello che risulta evidente è che il Senato non sarà più elettivo, nel senso in cui l’abbiamo sempre considerato, e che i nuovi Senatori non saranno espressione né dei cittadini, né delle Regioni, ma dei partiti e degli accordi fra loro in ambito regionale.
E i Sindaci? Perché farli eleggere dai consiglieri regionali? Se proprio si voleva una rappresentanza di Sindaci, sarebbe stata più semplice e più corretta la presenza, come componenti di diritto, nel nuovo Senato, dei 21 Sindaci dei capoluoghi regionali, già eletti direttamente dai cittadini. In tal modo i cittadini, votando per un candidato Sindaco del capoluogo regionale, saprebbero anticipatamente di votare anche per un candidato a un seggio senatoriale. Ma così non sarà.
b) Le funzioni si ricavano dall’art. 55, commi 4 e 5.
Innanzitutto, rispetto all’attuale Costituzione, il Senato non potrà più conferire la fiducia al Governo, e quindi anche chiederne la sfiducia, che spetterà solo alla Camera dei deputati.
Le “nuove” funzioni sono importanti e complesse, tali da richiedere un impegno notevole. Oltre all’esercizio dell’attività legislativa, in alcuni casi ben precisi, “il Senato … esercita funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costituzionali della Repubblica e di raccordo tra lo Stato, gli altri enti “costitutivi della Repubblica” e l’Unione europea. Partecipa alla formazione e all’attuazione degli atti normativi dell’Unione europea, verificando l’impatto delle politiche dell’Unione sui territori. Valuta le politiche pubbliche e l’attività delle pubbliche amministrazioni nonché l’attuazione delle leggi dello Stato”.
Viene immediata la domanda: come faranno Sindaci e Consiglieri regionali a far fronte a tali ulteriori e gravosi impegni?
c) I procedimenti.
Quelli legislativi sono indicati nella nuova versione dell’art. 70. Ad una formulazione chiara, stringata, lapidaria, ne viene sostituita una lunga, pletorica, scritta in giuridichese, piena di rimandi ad altri articoli, o anche solo commi, indicati per numero e tale da impedire ad un normale cittadino, di cogliere immediatamente il senso di quello che prova a leggere.
Dall’articolo si possono individuare almeno 4 procedimenti: 1) leggi approvate come oggi da entrambe le Camere, con un lunghissimo elenco di leggi; 2) leggi approvate dalla Camera con possibile esame da parte del Senato; 3) leggi approvate dalla Camera con necessario esame del Senato, che può approvare modifiche su cui deciderà in via definitiva la Camera (legge di bilancio e del rendiconto); 4) leggi approvate dalla Camera con necessario esame del Senato, che può approvare modifiche, ma a maggioranza assoluta e su cui la Camera deciderà in via definitiva, a maggioranza assoluta.
A queste vanno aggiunte le procedure previste da altri articoli della Costituzione. Se ne possono individuare almeno altre 6. In tutto fanno 10.
E’ questa la semplificazione di cui parlano i fautori della revisione?
d) Il nuovo Senato sarà veramente rappresentativo delle autonomie locali?
Il nuovo art. 55 dice che il Senato della Repubblica rappresenta le istituzioni territoriali. Cosa significa tale affermazione? Se si tratta di rappresentanza politica delle entità regionali, i diversi rappresentanti in seno al Senato dovrebbero organizzarsi e votare per gruppi parlamentari regionali, come avviene in Germania nel Bundesrat.
Ma il progetto di revisione costituzionale non prevede nulla di ciò, anche perché viene mantenuto all’art. 67 il divieto di mandato imperativo (vincolante cioè nei confronti delle entità rappresentate) che lo esclude. Gli eletti continueranno quindi a organizzarsi per gruppi parlamentari di partito.
I Senatori -d’altra parte – non rappresenteranno i cittadini che li hanno eletti, i quali li hanno scelti quali Sindaci o Consiglieri regionali per le loro capacità amministrative, spesso legate a tematiche squisitamente locali.
Non rappresenteranno neppure la Nazione, essendo stato per essi espressamente abrogato per il Senato, questo fondamentale principio, attualmente sancito nell’art. 67.
L’interrogativo che ci si pone è: se non si tratta di rappresentanza politica, né dei cittadini, né delle Regioni e delle altre autonomie, allora a che titolo il nuovo Senato dovrebbe partecipare, come prevede il disegno di legge di revisione, al procedimento legislativo e addirittura a quello di revisione costituzionale?
e) Strettamente connessa è la questione della responsabilità.
In democrazia, ad ogni potere, deve corrispondere una responsabilità; a chi risponderanno politicamente i nuovi Senatori? In virtù del divieto di mandato imperativo e del loro essere organizzati non per gruppi parlamentari regionali, ma per gruppi di partito, i nuovi senatori, non potranno essere responsabili rispetto alle entità regionali di riferimento.
Ma neppure nei riguardi dei cittadini.
L’unica responsabilità e l’unica sanzione esercitabile sarà quella penale, ma ciò, oltre ad essere pericoloso (si rischierebbe un’ulteriore espansione dei poteri della magistratura), introduce un ulteriore problema: la questione delle immunità parlamentari (dagli arresti, dalle perquisizioni e dalle intercettazioni).
La legge di revisione le ha – improvvidamente – estese ai nuovi Senatori, sebbene essi non rappresentino né i cittadini né la Nazione nè le autonomie regionali e locali.
Saranno allora totalmente irresponsabili? Il timore, molto fondato, a causa delle moltissime ambiguità e incongruenze presenti nel testo di revisione, è che si vogliano dei Senatori responsabili unicamente verso chi li ha eletti in secondo grado, cioè i gruppi parlamentari regionali e quindi i partiti e le rispettive segreterie regionali e nazionali.
 

4. L’elezione degli organi di garanzia: Presidente della Repubblica, Consiglio Superiore della Magistratura e Corte costituzionale

Viene riproposta la elezione da parte del Parlamento in seduta comune degli organi di garanzia, in particolare il Presidente della Repubblica e di 1/3 dei membri del CSM, mentre per l’elezione di un terzo dei Giudici costituzionali, tre verranno eletti dalla Camera e 2 dal Senato.
Va evidenziata una pressocché totale irrilevanza della partecipazione dei Senatori all’elezione del Presidente della Repubblica, a causa della più accentuata sproporzione numerica, anche se vengono modificati i quorum.
Dal settimo scrutinio, in particolare, bastando i 3/5 dei votanti – da 400 voti in giù – il partito di maggioranza alla Camera potrebbe essere in grado di eleggere un Presidente coi soli propri voti. Sarebbe un fatto di estrema gravità.
Quanto all’elezione di 1/3 dei componenti del CSM, questi continueranno a venire eletti dal Parlamento in seduta comune, con i quorum attualmente vigenti. Ipotizzando che al Senato il partito avente la maggioranza alla Camera abbia almeno la metà dei senatori, ciò comporterà che tale maggioranza potrebbe essere in condizione di procedere da sola e conquistare tutti i membri di nomina parlamentare del CSM.
Per quanto riguarda la Corte Costituzionale, vi sarà invece, a causa della composizione ridotta del Senato, una sovrarappresentazione dei nuovi Senatori, che potranno eleggere ben 2 giudici costituzionali.
C’è il fondato rischio che i due giudici di nomina senatoriale – anche al di là della loro volontà – possano assumere il ruolo di Giudice delle Regioni, introducendo un elemento di divisione all’interno di un organo che ha fatto dell’unità un elemento di forza.
 

5. I Contrappesi

Con la revisione costituzionale in questione il nuovo Senato non potrà in alcun modo costituire un contrappeso efficace. Nè potranno costituire un valido contrappeso gli organi di garanzia, per le ragioni anzidette.
Particolarmente nel caso in cui non venisse modificata la legge elettorale della Camera, attualmente in vigore, l’Italicum. In base alla quale può verificarsi che, a seguito del previsto ballottaggio, una forza politica che ha ottenuto poco più del 20% dei consensi al primo turno, possa conquistare una cospicua maggioranza di seggi, mentre il sistema delle liste bloccate darà luogo ad una Camera di deputati per 2/3 nominati dai leaders di partito, il cui comportamento inevitabilmente sarà di Yesmen nei riguardi del Governo o del leader di partito.
Si rischia una maggioranza o addirittura un partito che potrà eleggere a suo piacimento il Presidente della Repubblica, quasi tutti i giudici costituzionali e i componenti del CSM. Il regime è davvero dietro l’angolo.