Pubblichiamo oggi il secondo intervento del costituzionalista catanese Ettore Palazzolo, una riflessione sull’istituto del referendum, in Gran Gran Bretagna e in Italia, che coinvolge anche il problema della sovranità, della demagogia e del “dispotismo di maggioranza“.
Vorrei formulare delle brevi considerazioni sull’istituto del referendum che qualcuno in Italia vorrebbe estendere anche alle scelte di politica estera.
Com’è noto, il costituente italiano ha adottato un modello di democrazia rappresentativa, prevedendo che siano le Camere e il Governo ad occuparsi della gran parte delle materie, con alcuni correttivi.
Uno di questi è l’istituto del referendum, che costituisce quindi l’eccezione, uno strumento di democrazia diretta all’interno di un modello di democrazia rappresentativa. Esso viene peraltro disciplinato da una rigorosa normativa legislativa volta a preservarne la funzione e impedire gli abusi, in particolare la sua trasformazione in “plebiscito”, quale strumento non già dei cittadini, ma del Potere.
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Le ragioni dei Costituenti nell’escludere il referendum abrogativo in materia di trattati internazionali sono quelle della estrema complessità delle materie, nonché del rischio di campagne basate su una facile demagogia, che potrebbe compromettere un corretto uso dell’istituto in questione.
L’istituto del referendum nel Regno Unito
Molto differente da quello previsto dalla Costituzione italiana è il referendum recentemente svoltosi in Gran Bretagna.
Tutti i commentatori si sono rallegrati per la estrema chiarezza e sinteticità del quesito referendario in Gran Bretagna, rispetto ai nostri quesiti, ritenuti oscuri, burocratici, praticamente illeggibili. Ma la natura del referendum in Gran Bretagna è profondamente diversa da quella del referendum ex art. 75 Cost. in Italia.
Nel Regno Unito il referendum, previsto dall’European Union Referendum Act, approvato nel 2015, è consultivo e non è giuridicamente vincolante per il governo.
In Italia (a parte altri tipi di referendum, quale quello costituzionale, ex art. 138) esso invece ha efficacia giuridicamente vincolante, consistente nell’abrogazione delle disposizioni sottoposte al quesito referendario. Ecco perché nella scheda del referendum in Italia vengono indicate leggi, articoli, commi e sottocommi, perché i cittadini hanno il diritto di conoscere quello su cui vengono chiamati a votare.
La conseguenza è che in UK è il Parlamento che dovrà dire l’ultima parola sulla questione sottoposta a referendum, anche perché nell’ordinamento britannico la sovranità è del Parlamento (anzi, più propriamente del “King in Parliament”), non del Popolo.
In Italia, dove la sovranità è del Popolo (anche se esso può esercitarla “nelle forme e nei limiti della Costituzione”), il Referendum ha effetti pressocché immediati e non occorre nessun intervento del Parlamento.
Può sembrare un eccesso di normative, di burocrazia, di scarsa trasparenza, a cui corrisponde però, nell’ordinamento dell’UK, non tanto il pragmatismo britannico, ma una notevole indeterminatezza circa, non solo gli effetti, ma la stessa portata della pronunzia referendaria.
La questione è questa: se nel Regno unito il Parlamento è sovrano, questa sovranità deve essere effettiva. Il che comporta che la Camera dei Comuni, mantiene una notevole discrezionalità rispetto all’esito del referendum, che pone dunque un vincolo soltanto politico.
E’ quindi rimesso alla valutazione del Parlamento se e come dar seguito all’esito referendario. Si è convinti che il Popolo, mediante lo strumento referendario abbia preso una decisione, ma la decisione vera spetterà al Parlamento e al Governo.
Se alla Camera dei Comuni ci dovesse essere una consistente maggioranza contraria all’esito del referendum (nel caso in questione, alla Brexit), sarebbe possibile, del tutto legittimamente, che ne venga osteggiato l’esito.
Ovviamente la decisione del Parlamento sarà modulata in relazione alla percentuale degli elettori votanti e alla maggioranza conseguita dai vincitori del referendum. Un referendum vinto con una maggioranza di stretta misura costituirà un vincolo politico debole, laddove se un referendum dovesse vincere con percentuali molto alte e con un quorum di partecipazione elevato, più difficilmente potrà essere disatteso nel suo risultato.
Non è escluso che su impulso del Parlamento, il Premier, possa indire un nuovo referendum, allo scopo di trarre indicazioni più chiare sulle decisioni da prendere. A maggior ragione se a seguito di una forte mobilitazione popolare, com’è recentemente avvenuto sul Web (circa 4 milioni in pochissimi giorni).
Ma è anche possibile, che, prendendo atto della divaricazione fra rappresentanti e rappresentati, decida di indire nuove elezioni politiche, affidando alla nuova Camera rappresentativa la decisione. Il che però può comportare che, qualora si dovesse affermare ai Comuni una maggioranza consistente di parlamentari contrari all’esito del referendum, la Camera sarebbe pienamente legittimata – anche da un punto di vista politico- a disattendere il risultato del referendum.
A dispetto dell’impressione che sia il Popolo a decidere, tutto torna nelle mani del Parlamento e del Governo, cioè della classe politica.
L’istituto del referendum in Italia
I referendum sulla politica internazionale sono una questione terribilmente complessa, che difficilmente può essere risolta con un SI o con un NO. Figuriamoci quando la questione riguarda decine di trattati internazionali come quelli che definiscono l’appartenenza alla UE.
In Italia il referendum ha potuto funzionare quando ha avuto per oggetto due alternative ben precise e chiaramente identificabili, con esclusione di altre opzioni, in una logica rigorosamente binaria.
Così è stato per la scelta fra Monarchia e Repubblica, per il divorzio, l’aborto, ecc. In proposito la Corte costituzionale ha stabilito che il quesito deve essere omogeneo. Quando cioè le alternative possibili sono più di due, il voto non sarebbe libero, dal momento che l’elettore sarebbe costretto a dare una risposta secca, SI o NO, a una pluralità di questioni che richiederebbero invece una risposta più articolata (SI per alcune e NO per altre).
Ecco perché, a partire da alcuni anni, anche le richieste di referendum abrogativo, aventi per oggetto la stessa legge, vengono “spacchettate” in distinti quesiti, proprio allo scopo di evitare un voto poco libero e quindi un’eventuale pronuncia di inammissibilità da parte della Corte stessa.
Alcuni sostengono, e con argomenti di un certo peso, che anche per il prossimo referendum, avente per oggetto una modifica costituzionale riguardante diverse materie, occorrerebbe frazionare il quesito, per rendere più libero il voto.
Un eventuale referendum sulla permanenza nell’Unione europea (o sulla moneta unica), come viene chiesto da più parti, rientrerebbe in questa logica binaria? Apparentemente si, ma, a ben considerare, moltissimi cittadini sarebbero favorevoli all’UE (e anche all’Euro) a condizione che vengano eliminate una serie di discipline ritenute vessatorie o comunque in contrasto con gli interessi del Paese.
Questi cittadini italiani hanno il sacrosanto diritto di manifestare la propria posizione, e di esprimerla, senza doversi arruolare forzatamente nelle file dell’una o dell’altra opzione referendaria.
Ovviamente una volta preso atto di ciò, occorrerebbe stabilire quali Trattati si ritenga di mettere in discussione, mediante pronuncia referendaria. Il problema risulta ulteriormente complicato dalla circostanza che in ogni Trattato internazionale sono contenute centinaia, se non migliaia di clausole, ognuna delle quali contenenti distinte prescrizioni.
Come si può osservare l’ipotesi di indire un referendum, nell’ordinamento italiano, sulla permanenza nell’UE (o dell’Euro), sarebbe assai complicato.
C’è un ulteriore argomento a favore dell’esclusione del referendum sui trattati internazionali. Il referendum abrogativo di una legge riguarda esclusivamente l’ambito interno e un eventuale ripensamento può dar luogo ad una qualche forma di rettifica parlamentare della legge parzialmente abrogata, anche nell’arco di qualche anno, se non di mesi.
Nel caso di una legge di esecuzione di trattato internazionale, il problema è diverso. I trattati vengono stipulati per durare decenni. L’adesione della Gran Bretagna alla Comunità, poi Unione europea, ha avuto una durata di oltre quarant’anni.
Ad ogni modo, nel caso sia di trattati bilaterali sia di trattati multilaterali, qualsiasi modifica richiede il consenso delle Altre parti. Una modifica unilaterale – anche a seguito di referendum – di un trattato internazionale provoca certamente una rottura, una crisi nei rapporti con le controparti.
C’è pure un aspetto relativo alla credibilità dello Stato, il quale, modificando unilateralmente un patto liberamente stipulato, viene meno agli obblighi cui si era impegnato. Ciò rende certamente più difficile la ripresa dei contatti con la controparte.
Nel caso di trattati multilaterali, occorrerà riprendere le trattative con ognuna delle controparti. Tutto ciò richiede certamente del tempo, provoca incertezza, calo della fiducia nei rapporti internazionali e talvolta reazioni di vario genere, rappresaglie economiche, ecc.
Ecco le ragioni per cui la Costituzione repubblicana ha escluso le leggi esecutive di trattati internazionali dal referendum abrogativo.
Qualcuno sostiene che si possa introdurre, anche con legge ordinaria, il referendum consultivo sui trattati internazionali. Esiste un precedente di referendum consultivo, anzi, “di indirizzo” indetto con la Legge costituzionale del 3 aprile 1989, n. 2, proprio sul conferimento di un mandato costituente al Parlamento europeo che sarebbe stato eletto nel 1989.
Senza voler entrare nel merito della distinzione fra referendum di indirizzo e referendum solo consultivo, l’esistenza di un precedente importante tenderebbe ad escludere questa ipotesi. A meno che quest’ultimo non dovesse avere effetti totalmente differenti da quelli del referendum ex art. 75 Cost.
Dovrebbe trattarsi di un referendum molto più simile ad un sondaggio istituzionalizzato del corpo elettorale, ma che non abbia il potere di vincolare in alcun modo né Parlamento, né Governo.
Che valore avrebbe un’eventuale pronuncia referendaria, visto che molti, proprio per questo, sarebbero legittimamente tentati di disertare le urne? Ecco perché l’ipotesi si referendum consultivo, introdotto con legge ordinaria, sarebbe proprio da escludere.
Ma oltre agli effetti giuridici vi sarebbero certamente degli effetti pratici di un’eventuale referendum, di qualsiasi tipo, sulla permanenza nell’Unione europea o nell’Eurozona, già prima ancora del suo svolgimento.
A parte l’illusione sulle conseguenze del ritorno alla moneta nazionale, già dal momento dell’indizione di un tale referendum l’effetto immediato sarebbe quello di spingere milioni di risparmiatori a recarsi nelle rispettive agenzie bancarie di cui sono correntisti, o presso i Bancomat, per prelevare i propri risparmi in Euro.
Vedremo lunghissime file davanti agli sportelli bancari o ai Bancomat – come già abbiamo visto in Grecia – che potrebbero provocare, nel giro di qualche giorno, una crisi di liquidità delle Banche e il collasso dell’intero sistema bancario nazionale. A meno che il Governo non decida di imporre divieti draconiani alla possibilità di prelevare i propri risparmi. Ma ciò, a parte i rilievi di costituzionalità, potrebbe provocare grosse reazioni da parte degli interessati, i cui esiti potrebbero essere imprevedibili.
Demagogia e pronunce referendarie
Al di là dell’ammissibilità giuridico/costituzionale, l’interrogativo che dobbiamo porci è se il referendum costituisca lo strumento idoneo per affrontare decisioni di grande complessità e delicatezza.
Personalmente nutro dei dubbi in merito. Il rischio è quello di lasciare campo libero a demagoghi che facendo leva su paure ancestrali lanciano messaggi negativi, ma di facile presa, su certa parte dell’opinione pubblica, additando facili capri espiatori per fenomeni molto più complessi (vedi l’immigrazione).
La mia opinione è che occorrerebbe, forse, introdurre limiti e controlli sulle campagne elettorali e soprattutto referendarie, come, e forse di più, di quanto non avvenga in quelle pubblicitarie (dove esiste il divieto di pubblicità ingannevole), proprio per evitare di dare la stura all’utilizzo di balle colossali, da parte di demagoghi o di “imprenditori della paura” (come in parte è avvenuto nel referendum sulla Brexit), in un contesto di tifo da stadio.
Del resto, nel caso di elezioni politiche o amministrative, c’è il codice penale, in cui sono previsti una serie di reati quali: calunnia, diffamazione, ingiuria, etc., che non eliminano certo il rischio di demagogia, ma ne circoscrivono il limite.
Qualcosa del genere – non necessariamente di tipo penale – dovrebbe essere introdotto anche per le campagne referendarie. D’altronde, anche nello sport esistono regole, arbitri e sanzioni. Non si capisce perché questo non debba valere quando sono in ballo valori di gran lunga più importanti e dalla votazioni scaturiscono decisioni che potranno valere per decenni, impegnando seriamente il futuro del nostro Paese.
Il problema delle maggioranze
L’altro aspetto è quello delle maggioranze. Il referendum è una “brutta bestia”, che va debitamente governata. Con le regole utilizzate per il referendum svoltosi nel Regno unito, un solo voto in più o in meno, sarebbe sufficiente a determinare conseguenze potenzialmente gravi per l’intera società. Occorrerebbe allora prevedere quorum e maggioranze qualificate, per evitare tutto ciò, come adesso propongono, probabilmente in ritardo, una parte dei cittadini britannici.
Del resto il costituzionalismo e la tutela dei diritti sono sorti per porre un limite a tutti i tipi di Potere, anche a quello di un’Assemblea rappresentativa o di un Referendum/Plebiscito, e quindi al principio di maggioranza, sottraendo una serie di questioni (i Princìpi e i Diritti fondamentali, nonché l’assetto organizzativo dello Stato) al voto a maggioranza, per attribuirle ad una Carta Fondamentale o Costituzione, sovraordinata rispetto alla legge ordinaria, allo scopo di evitare quel ”Dispotismo di maggioranza”, paventato da A. de Tocqueville.
E nei testi costituzionali abbondano le previsioni di maggioranze qualificate e di quorum di partecipazione, per talune importanti deliberazioni (ad es. la revisione della Costituzione).
Il discorso sulla maggioranze qualificate cade a proposito, in relazione alla proposta – ventilata da varie parti – di estendere nel nostro ordinamento l’istituto referendario anche sulle scelte di politica estera, modificando l’art. 75 Cost., che attualmente lo esclude.
Una tale modifica costituzionale in Italia, avendo il referendum abrogativo in base all’art. 75 Cost., effetti giuridicamente vincolanti e praticamente immediati, necessiterebbe, a mio avviso, dell’introduzione di un quorum di partecipazione e di maggioranze ancora più elevate, rispetto a quelle attualmente previste.
Proprio per scongiurare il ”Dispotismo di maggioranza”, che sarebbe una vera jattura per il 
nostro Paese, ritengo che oggi in Italia occorra mobilitarsi per votare NO al referendum sulla revisione costituzionale.
