Nuovo Senato, forse non tutti sanno che . . .

E’ davvero così urgente? Ci aiuterà a risolvere la crisi economica? Migliorerà la velocità dei nostri interventi legislativi? O rappresenta invece un rischio per la democrazia? Se ne dibatte da tempo e da più parti. Per portare il nostro contributo, abbiamo chiesto al costituzionalista Ettore Palazzolo, collaboratore di Argo, un parere sulla riforma del Senato attualmente in discussione.
Certamente la riforma del Senato non rappresenta una delle priorità nell’attuale situazione di crisi economica, e neppure costituisce uno di
quei “compiti a casa” che a Bruxelles (e soprattutto a Berlino) considerano necessari per ottenere concessioni sulla flessibilità dei vincoli di bilancio.
Il superamento del bicameralismo perfetto è stata, tuttavia, una delle riforme costituzionali su cui – senza entrare nel merito delle varie soluzioni – c’è stato un consenso quasi unanime delle forze politiche e dell’opinione pubblica in generale e di cui si parla da più di trent’anni.
Renzi ne ha fatto uno dei suoi cavalli di battaglia, aggiungendovi la motivazione del risparmio che se ne ricaverebbe, un argomento che, in tempi di crisi della politica e di polemica anti-casta, trova un facile consenso, anche se la cifra indicata, un miliardo di euro, appare francamente eccessiva e verisimile solo  in caso di abolizione secca del Senato.
Vorrei preliminarmente spendere qualche parola sull’enfatizzazione delle negatività del bicameralismo perfetto o paritario, considerato sinonimo di lentocrazia (l’enorme rallentamento dei processi decisionali pubblici, tipico dell’Italia) e che costituisce uno degli argomenti alla base di questa riforma.
Non dimentichiamo che vi sono ordinamenti, quale quello degli USA, in cui esiste un bicameralismo quasi perfetto che non può certo essere considerato un esempio di lentocrazia, ma c’è di più.
Quando si vuole sottolineare la durata eccessiva dei procedimenti legislativi in Italia, si trascura che il bicameralismo consente l’esame dei progetti di legge in parallelo (mentre ne viene esaminato uno alla Camera, se ne discute un altro in Senato). Abolendo una delle Camere, i procedimenti dovrebbero svolgersi in serie, uno dopo l’altro nell’ambito della stessa Camera, con un probabile aumento complessivo dei tempi.
Il problema risiede, da un canto, nei regolamenti parlamentari che, opportunamente razionalizzati, potrebbero fare guadagnare rapidità in maniera significativa, e nel livello sub-legislativo.
Moltissime leggi, per poter trovare applicazione, necessitano dei decreti attuativi (circa 750, per ammissione dello stesso Governo, allo stato attuale) e ciò chiama in causa non solo i ministri, ma soprattutto la pubblica amministrazione.
Sta proprio qui il rallentamento complessivo dell’azione dello Stato nel suo complesso. Ed è allora qui che occorre intervenire con un’energica riforma della Pubblica Amminisrazione, che, non da sola, potrebbe incidere positivamente sul piano della crescita economica, andando anche incontro alle richieste provenienti da Bruxelles.
Peraltro, ogni modifica costituzionale va ad inserirsi in un sistema di equilibri assai delicati (il sistema dei pesi e dei contrappesi), come la meccanica di un orologio. Non è possibile pertanto modificare un aspetto dell’assetto costituzionale, senza un opportuno riequilibrio. Tanto meno tali modifiche possono essere affidate a gare di velocità, meno che mai a prove di forza, quali quelle cui stiamo assistendo in questi giorni.
Se si vogliono approvare riforme ben costruite e che possano durare nel tempo, queste devono essere ben meditate, con un dibattito aperto ed un confronto reale fra le diverse posizioni, senza accuse di boicottaggio rivolte a chi, sostenendo tesi magari più conformi allo spirito della Costituzione, si limita a compiere il proprio dovere di parlamentare.
Entrando nel merito complessivo del progetto, avremmo

• una Camera dei deputati percepita, a torto o a ragione, (se venisse approvato il cosiddetto Italicum, meglio dire Renzi-Berlusconi) come composta da nominati dalle segreterie dei partiti

• un Senato, non più elettivo, ma composto da Sindaci, rappresentanti regionali (eletti dagli stessi consiglieri regionali e quindi dai partiti e dai loro dirigenti regionali) e membri nominati dal Presidente della Repubblica (rispetto al progetto originario, ridotti da 21a 5 e nominati non a vita, ma per una durata massima di 7 anni).

Non è un bel risultato per chi si era proposto come un innovatore, un nemico della Casta, anche per il discredito crescente di cui godono i rappresentanti regionali, a seguito degli scandali dei rimborsi elettorali, ma non solo. Per carità di patria non parliamo in questa sede dei parlamentari dell’ARS, di cui è lecito dire, salvo rarissime eccezioni, tutto il male possibile…
Ma aldilà della percezione popolare, che può essere anche fallace, si pongono alcuni problemi davvero seri.
Uno di ordine pratico: quanto tempo i consiglieri regionali, e ancor di più i Sindaci potranno dedicare all’attività parlamentare del Senato, tenendo conto che si tratterà di un’attività non retribuita (a parte l’eventualità di una diaria aggiuntiva e dei rimborsi viaggio)?
E se invece dovessero decidere di privilegiare l’attività parlamentare, non trascurerebbero l’attività amministrativa locale nei Comuni o nei Consigli regionali di appartenenza?
Più grave è la questione di principio. In democrazia ad ogni potere politico deve corrispondere una responsabilità politica. A chi dovrebbero rispondere i nuovi senatori (Sindaci, consiglieri regionali, ecc.) così eletti (o nominati)?
Non certo ai cittadini, i quali li hanno scelti per le capacità amministrative, spesso legate a tematiche squisitamente locali.
E come sanzionare politicamente i nuovi senatori che, nel corso della legislature, a giudizio dei cittadini si siano mostrati inadeguati all’esercizio delle funzioni senatoriali? L’unica sanzione politica è la non rielezione, ma si tratta di parlamentari non elettivi che, nella loro specifica attività amministrativa locale, potrebbero avere operato bene.
Ciò comporta di fatto la loro irresponsabilità ed insindacabilità politica. I cittadini non potrebbero quindi decidere sulla rielezione dei componenti di uno dei rami del Parlamento, che non sarebbe più direttamente rappresentativo.
Se non un’aperta violazione della Costituzione, ciò rappresenta certamente un’anomalia nel sistema costituzionale e comporta un deficit democratico. Andrà a finire che l’unica sanzione esercitabile sarà quella penale, ma ciò, oltre ad essere pericoloso (si rischierebbe un’ulteriore espansione dei poteri della magistratura), introduce ad un’ulteriore problema: la questione delle immunità parlamentari (dagli arresti, dalle perquisizioni e dalle intercettazioni).
Intendiamoci: se il Senato si trasforma in un organo tecnico, ovvero di coordinamento fra lo Stato e le Autonomie regionali e comunali, come già adesso la Conferenza Stato-regioni e Stato-città, il problema potrebbe non porsi e sarebbe del tutto ovvio escludere dalle immunità previste per i parlamentari i componenti di un siffatto organismo.
Se invece, come sembra, le funzioni del Senato, ad eccezione del conferimento della fiducia al Governo ed al voto sul bilancio, dovessero rimanere pressoché identiche a quelle attuali (funzioni legislative, politiche, di controllo ed anche costituzionali), non potrebbe legittimamente giustificarsi un’esclusione delle immunità già previste per i componenti della Camera dei deputati.
D’altra parte, a volere limitare l’immunità alle specifiche funzioni parlamentari, ciò dovrebbe necessariamente valere anche per l’altro ramo del Parlamento, la Camera dei deputati, e quindi la riforma dovrebbe comportare anche una modifica delle immunità della Camera, cosa peraltro non facile.
Qui si pone un altro problema: c’è una stretta connessione fra l’art. 67 e l’art. 68 della Costituzione. Le immunità di cui all’art. 68 sono espressamente previste per i parlamentari, mentre per i consiglieri regionali le immunità sono quelle indicate nell’art. 122 della Costituzione.
I parlamentari vengono eletti per rappresentare la Nazione, senza vincolo di mandato: può valere l’estensione delle immunità di cui all’art. 68 anche ai Sindaci o ai consiglieri regionali, eletti dai cittadini per rappresentare interessi prevalentemente locali o regionali e diventati senatori con elezioni di secondo grado? Ciò è fortemente in dubbio.
Come si vede non è facile trovare delle soluzioni semplici per problemi assai complessi. E chi si illude che in poco tempo si possa fare una riforma del Senato di tale portata, magari ostinandosi testardamente nelle proprie proposte, rischia di comportarsi come un elefante in un negozio di cristalleria. Se poi considera le proposte altrui come un ostacolo alle riforme, o, peggio, un preciso boicottaggio, fa soltanto della demagogia.
Nel caso di leggi costituzionali è condivisibile l’intento di allargare la condivisione del progetto ad altre forze politiche esterne alla maggioranza. Rimane il dubbio, stante la completa opacità del cosiddetto patto del Nazareno, che esso possa avere avuto per oggetto anche altre questioni, tenendo conto della ricerca disperata da parte del leader di Forza Italia di un salvacondotto per le proprie vicende giudiziarie (e non si fa certo una bella figura a voler cambiare la Costituzione con un sospetto del genere).